Rapport de la Fédération Nationale de la Libre Pensée
La Constitution du 4 octobre 1958 dispose que la République française est démocratique, laïque et sociale. De surcroît, la loi du 9 décembre 1905, qui a une portée constitutionnelle, institue la séparation des Eglises et de l’Etat. Son article 2 prévoit que les collectivités publiques ne reconnaissent, ne salarient ni ne subventionnent aucun culte. Pourtant, les contribuables résidant en France assurent de mille façons le financement public des religions et des personnes morales de droit privé revendiquant une orientation confessionnelle. L’Eglise catholique est le principal bénéficiaire de cette manne publique.
Les aides consenties par l’Etat et les collectivités territoriales aux établissements privés d’enseignement constituent la première source de financement public des confessions religieuses. Il profite presqu’exclusivement à la secte romaine. Beaucoup moins importantes en valeur absolue, les sommes allouées aux cultes dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, sur le fondement du Concordat de 1801, et dans les collectivités d’outre-mer, en application des décrets Mandel de 1939 et de la loi de 1828 édictée par Charles X, revêtent en revanche un contenu symbolique extrêmement fort. Enfin, les avantages fiscaux et sociaux et de nombreuses autres aides publiques alimentent par mille et un canaux l’escarcelle des religions.
Les aides publiques aux établissements privés d’enseignement
a- L’enseignement privé général et technologique
Désormais insérée dans le code de l’éducation, la loi du 31 décembre 1959 modifiée assure l’essentiel du financement des quelque 8200 établissements privés d’enseignement sous contrat, presque tous catholiques, qui accueillent un peu plus de deux millions d’élèves, soit 17 % du total des effectifs scolarisés. L’Etat prend en charge le salaire des 140 000 professeurs exerçant dans ces écoles, collèges et lycées privés et leur alloue un forfait d’externat, décliné en une vingtaine de taux, destiné à prendre en charge les rémunérations des autres catégories de personnels, à l’exception des techniciens et ouvriers de service (TOS) dont les salaires sont couverts par un forfait mis à la charge des départements et des régions depuis le 1er janvier 2007, en application de la loi de décentralisation du 13 août 2004. En augmentation de 3,38 % par rapport à 2011, le programme 139 de la loi de finances initiale pour 2012 fixe à 7,1 milliards d’euros les engagements prévisionnels de l’Etat, dont 658 millions au titre du forfait d’externat qui s’élevait à plus de 800 millions d’euros en 2005. Cette diminution correspond à report de charge sur les départements et les régions au titre du forfait TOS qui peut donc être estimé à 150 millions d’euros au minimum. Alors que 16 000 postes sont supprimés dans l’enseignement public, l’Etat a consenti en 2012 quatre millions d’euros pour financer des emplois supplémentaires dans l’enseignement privé catholique.
Aux termes de l’article 442-5 du code de l’éducation issu de la loi du 31 décembre 1959, les collectivités territoriales prennent à leur charge « Les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat […] dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l’enseignement public ». Il s’agit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour les classes élémentaires et, le cas échéant maternelles, des départements pour les collèges et des régions pour les lycées. Les rapporteurs spéciaux du budget 2012 au Sénat notent à ce propos : « Fonder sur le nombre d’élèves la revalorisation du forfait, qui est une dépense relativement dynamique, peut créer un biais en faveur de l’inscription d’un nombre croissant d’élèves dans l’enseignement privé au détriment de l’enseignement public. »
Les communes et les EPCI acquittent à ce titre un forfait moyen de l’ordre de 550 euros par élève et par an. Toutefois, celui-ci peut varier de 400 à 1 500 euros pour des raisons inexpliquées, sinon une interprétation généreuse de la loi par certains élus. De surcroît, conformément à la loi du 28 octobre 2009, les communes de résidence d’enfants scolarisés dans des établissements privés situés en dehors de leurs limites versent en faveur de ces derniers le forfait couvrant ces dépenses lorsque l’une au moins des quatre conditions suivantes est réunie : capacité d’accueil de la commune de résidence insuffisante, raisons médicales, en cas d’« obligations professionnelles » des parents, ou encore lorsqu’un frère ou une sœur de l’enfant est déjà scolarisé hors de la commune. Au total, les sommes allouées par les communes à l’enseignement catholique du premier degré peut être grossièrement estimé à 500 millions d’euros.
Les départements et les régions acquittent deux forfaits, celui dû en application de l’article L. 442-5 du code de l’éducation et la part TOS du forfait d’externat. Comme le forfait communal, le premier connaît de fortes variations d’une collectivité à une autre, en fonction du poids de l’Eglise catholique. Il va de 160 euros pour les collèges privés du département de l’Ariège, terre libre penseuse, à 483 euros pour ceux du Cantal, territoire clérical, et de 240 euros pour les lycées catholiques de Haute-Normandie à 644 euros pour ceux de Bourgogne. La charge totale est probablement de l’ordre de 350 millions d’euros. Quant à lui, le forfait TOS représente une dépense nouvelle de 150 à 200 millions pour les départements et les régions. Là encore, les écarts sont importants : 310 euros dans le département de la Corrèze au lieu de 210 dans celui des Pyrénées-Atlantiques et 556 euros dans la région de Franche-Comté à 195 dans celle de Midi-Pyrénées. Dans un rapport d’information de novembre 2010 consacré aux transferts de frais de personnel de l’Etat vers les collectivités territoriales, deux sénateurs notent que « les élus ont constaté une augmentation du coût de ce forfait qui varie de 40 à 60%, à effectifs constants et sans relation apparente avec l’évolution de la masse salariale des TOS de l’enseignement public. »
Enfin, sur le fondement des dispositions du code de l’éducation tirées des lois Falloux de 1850, Astier de 1919 et Debré de 1959, l’Etat et les collectivités territoriales peuvent verser des subventions d’investissement aux établissements privés d’enseignement des premier et second degrés. Dans l’enseignement général, le montant de l’aide est limité à 10 % des frais de fonctionnement. Dans l’enseignement technologique, la loi ne fixe aucune borne.
b- L’enseignement agricole privé
L’enseignement agricole du second degré représente plus de la moitié de l’offre de formation initiale dans ce secteur professionnel. Il accueille environ 110 000 élèves, dont 50 000 suivent un enseignement en alternance. Cette forte proportion est le fruit de l’action catholique en milieu rural. Elle procède également des dispositions de la loi du 31 décembre 1984 qui accorde à l’enseignement agricole privé des avantages équivalents à ceux prévus par celle du 31 décembre 1959 en faveur de l’enseignement général et technique catholique. L’Etat supporte les rémunérations des personnels enseignants des établissements d’enseignement agricoles privés ainsi qu’un forfait pour dépenses de fonctionnement qui comporte trois taux : celui versé pour chaque élève externe, celui acquitté pour chaque demi-pensionnaire et celui payé pour chaque interne.
Si la prise en charge des traitements des professeurs reste stable, soit un peu moins de 214 millions d’euros en 2011 et 2012, en revanche les forfaits ont connu une très forte augmentation. Ceux de 2012, qui atteignent respectivement 1619 (externes), 1655 (demi-pensionnaires) et 2 800 euros (internes), sont supérieurs de 20 % environ à ceux de 2008. C’est la conséquence d’un protocole conclu en 2009 entre l’Etat et les représentants de l’enseignement agricole privé. La dépense globale pour l’Etat ressort à 125 millions d’euros au lieu de 100 millions cinq ans plus tôt.
c- La taxe d’apprentissage
La taxe d’apprentissage à laquelle sont assujetties les entreprises représente 0,5 % des salaires bruts versés l’année précédant sa collecte. Si elle revient théoriquement à l’Etat, elle est néanmoins recouvrée par les organismes consulaires (chambres des métiers, chambres de commerce et d’industrie). Ces derniers sont habilités à reverser une partie du produit de cette taxe aux établissements de formation professionnelle de leur choix ou désignés par les entreprises redevables.
Ce dispositif de recouvrement introduit une distorsion dans l’affectation des sommes qui favorise l’enseignement privé catholique. Selon les dernières informations recueillies, le montant par élève du produit de la taxe d’apprentissage atteint 332 euros par an dans l’enseignement privé au lieu de 179 euros dans l’enseignement public. La religion et le capital font bon ménage.
Le Concordat
Le Concordat de 1801 est un traité international conclu entre le Premier consul et le Vatican et complété par les articles organiques, un décret du 17 mars 1808 et une ordonnance du 25 mai 1844. A la suite de raisonnements juridiques très audacieux, validés par une loi du 1er juin 1924 après la Grande Guerre, les gouvernements français de 1919 et de 1944 ont considéré qu’il avait été maintenu en vigueur depuis sa publication, en dépit des périodes d’occupation allemande de 1870 à 1918 et de 1940 à 1944. Il reconnaît quatre cultes : l’Eglise catholique, la confession israélite, l’Eglise réformée et l’Eglise de la confession d’Augsbourg. Il a été complété par deux annexes : une convention de droit allemand conclue en décembre 1902 avec le Saint-Siège fixant les modalités de gestion et de financement de la faculté théologique de Strasbourg ; l’accord du 25 mai 1974 signé entre la République française et le Vatican relatif au centre autonome d’enseignement de la pédagogie religieuse (CAEPR) de Metz dont la validité juridique est sujette à caution depuis la fusion des universités de Metz et Nancy.
D’autres territoires de la République échappent au régime de séparation des Eglises et de l’Etat institué par la loi du 9 décembre 1905. Il s’agit de la Guyane, de Wallis et Futuna, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de la Polynésie française, de Mayotte et de la Nouvelle-Calédonie qui relèvent des décrets Mandel de 1939 ou de l’ordonnance de Charles X de 1828.
En 2012, l’Etat supportera une dépense globale de 58 millions d’euros dont la part la plus importante a trait aux rémunérations des 1 400 ministres du culte des trois départements concordataires. Il faut ajouter à cette somme le montant des traitements des religieux pris en charge par le département de la Guyane ainsi que les pensions allouées par l’Etat aux ministres des cultes retraités, soit de 15 à 20 millions d’euros.
Les autres aides publiques aux religions
Dans le cadre du présent rapport, toutes les aides publiques aux religions ne peuvent être examinées. Seront simplement évoqués les aspects fiscaux et sociaux les plus importants ainsi que les aides au patrimoine.
a- Les aspects fiscaux et sociaux
En matière d’imposition des activités commerciales, les associations cultuelles et diocésaines ainsi que les congrégations relèvent pour l’essentiel des dispositions fiscales applicables aux associations régies par la loi du 1er juillet 1901. Toutefois, elles ne bénéficient pas automatiquement de l’abattement prévu à l’article 206-1 bis du code général des impôts. Leurs activités commerciales sont donc taxables au premier euro sauf si elles établissent que leur gestion est assurée par des personnes bénévoles, que leurs bénéfices ne donnent pas lieu à distribution à quiconque et que leur actif n’est pas susceptible d’être transmis à leurs membres ou aux ayants droit de ces derniers. Sur ce point, il semble que l’administration fiscale laisse tranquilles les associations cultuelles dirigées par des salariés poursuivant des activités commerciales. De surcroît, une circulaire de 1966 exonère de l’impôt sur les sociétés, en l’absence de toute base légale, les congrégations qui fabriquent et vendent des objets destinés à l’exercice du culte.
Les lieux de cultes ouverts au public sont exonérés de taxe d’habitation et de taxes foncières lorsqu’ils appartiennent aux collectivités publiques ou ont été attribués à des associations cultuelles en application de l’article 4 de la loi de séparation des Eglises et de l’Etat du 9 décembre 1905 et de l’article 112 de la loi du 29 avril 1926. Toutefois, dans un arrêt du 23 juin 2000, le Conseil d’Etat a jugé une association de la loi du 1er juillet 1901 de Témoins de Jéhovah fondée à bénéficier de l’exonération en dépit des bornes fixées par l’article 1382-4° du code général des impôts.
Sauf si elles sont reconnues d’utilité publique, les associations de la loi du 1er juillet 1901 ne peuvent recevoir des libéralités (dons et legs testamentaires). Néanmoins, depuis l’entrée en vigueur de la loi de l’Etat français du 25 décembre 1942 ayant modifié celle de 1905 et aujourd’hui reprise à l’article 795 du code général des impôts, les associations cultuelles et diocésaines ainsi que les congrégations échappent au droit commun et bénéficient d’une exemption de droit d’enregistrement. De surcroît, elles peuvent recevoir des aides au titre du mécénat qui entraînent en faveur du mécène un abattement fiscal à concurrence de 66 % du montant versé. Le denier de l’Eglise perçu par les diocèses relève de ce régime. La dépense fiscale pour l’Etat atteindrait de 100 à 125 millions d’euros.
En application de l’article 757 du code général des impôts, les dons manuels acquittés par les fidèles aux représentants de leur culte ne sont pas soumis à une obligation de déclaration. En revanche, ils doivent être déclarés et deviennent taxables au taux de 60 % lorsque l’administration fiscale procède à un contrôle du redevable. Le 30 juin 2011, à la suite d’une action prétendument dirigée contre les sectes menée par le gouvernement, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) a jugé que la France avait violé l’article 9 de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 en taxant d’office les dons manuels versés à l’association des Témoins de Jéhovah par les fidèles de ce culte, au cours des exercices 1993 à 1996. Ainsi, l’administration française sera encore plus frileuse que par le passé pour aller vérifier les dons manuels consentis à l’Eglise catholique (134 millions d’euros en 2003) qui bénéficie de ce fait d’une aide fiscale indirecte de l’ordre de 80 millions d’euros.
En ce qui concerne les aides à caractère social, il faut signaler les sommes allouées à l’Union nationale des associations familiales (UNAF), à 95 % catholiques, et la subvention d’équilibre au régime de sécurité sociale des cultes, qui s’ajoute aux transferts de compensation entre régimes et à l’affectation en sa faveur d’une partie de la contribution sociale généralisée (CSG). Les aides accordées à l’UNAF et la subvention d’équilibre représentent une aide de plus de 100 millions d’euros.
b- Les aides au patrimoine
En premier lieu, en application de la loi du 13 avril 1908 votée à la suite des actions menées par l’Eglise catholique contre la loi du 9 décembre 1905, « L’Etat, les départements et les communes [peuvent] engager les dépenses nécessaires pour la conservation et l’entretien des édifices du culte dont la propriété leur est reconnue par [ce texte] ». Ce qui apparaît en droit comme une simple faculté est en réalité une obligation dans la mesure où les dommages susceptibles de léser les tiers du fait d’un mauvais entretien des bâtiments engagent la responsabilité civile de la collectivité publique et la responsabilité pénale de l’élu qui y exerce la fonction exécutive. Bien souvent, les collectivités publiques vont au-delà de la conservation et du simple entretien des édifices cultuels. Le Conseil d’Etat conforte ces dérives. Ainsi, par un arrêt du 19 juillet 2011, la juridiction administrative suprême a déclaré légal le financement d’un orgue installé dans une église qui n’en disposait pas motif que l’instrument sert à la fois à la célébration du culte et à l’action culturelle de la commune.
En second lieu, aux termes de l’article 19 de la loi du 9 décembre 1905 modifié par celle du 25 décembre 1942 les aides publiques consenties aux cultes en vue de financer « les réparations » effectuées sur les édifices cultuels privés ne sont pas regardées comme des subventions en sorte qu’elles sont légales. L’Eglise considère que ces dispositions, bien que très favorables, sont désormais insuffisantes. Le primat des Gaules a préconisé de vendre aux collectivités publiques pour l’euro symbolique les édifices cultuels privés construits dans les années vingt et trente afin de faire supporter aux contribuables les investissements nécessaires à la remise en état de bâtiments de mauvaise qualité, parfois initialement financés de manière illégale par l’Etat au travers des « chantiers du cardinal ».
Enfin, l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que ces dernières peuvent concéder par emphytéose, c’est-à-dire par un bail de très longue durée (de dix-huit à quatre-vingt-dix-neuf ans), des droits réels immobiliers sur des dépendances de leur domaine, tant public que privé, à des personnes morales de droit privé en vue de l’accomplissement d’une mission de service public ou d’une action d’intérêt général ainsi que, depuis 2006, de la célébration d’un culte. A la suite de nombreuses actions devant les juridictions administratives, dont certaines introduites par la Fédération nationale de la Libre Pensée, le gouvernement a entendu par cet ajout clarifier un texte dont nombre d’élus locaux se sont saisi pour couvrir la charge foncière (de 15 à 25 % du coût des opérations selon les régions) qu’auraient dû sans cela supporter les confessions pour édifier de nouveaux lieux de culte. En effet, les baux emphytéotiques stipulent, dans presque tous les cas, un loyer symbolique, ce qui revient à allouer aux cultes des subventions indirectes, illégales au regard de l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905. Or, l’extension du champ de l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales ne suffit pas à les rendre légales. Devant cette difficulté, au prix d’un coup de force juridique, par un autre arrêt du 19 juillet 2011, le Conseil d’Etat a jugé qu’une commune était fondée à consentir à un culte, par un bail de quatre-vingt-dix-neuf ans et pour un loyer symbolique d’un euro, la jouissance d’un vaste terrain en vue d’y édifier un lieu de prière. Pour justifier une telle position, que rien en droit ne permet de d’asseoir, la juridiction administrative suprême a estimé, de façon prétorienne, que le législateur avait entendu déroger à la loi du 9 décembre 1905, en élargissant le champ d’application de l’article L. 1311-2 du code générale des collectivités territoriales. Les sommes en jeu sont impossibles à déterminer mais très importantes.
*
En 2006, au terme d’une enquête minutieuse des fédérations départementales qui lui sont affiliées, la Fédération nationale de la Libre Pensée avait publié Le Livre noir des atteintes à la laïcité dans lequel elle concluait que les aides publiques aux religions atteignaient au total environ dix milliards d’euros, une somme pas très différente de celle qui résulterait d’un concordat. Le travail d’actualisation qu’elle vient d’accomplir dans le cadre de la campagne sur « l’économie pourpre » engagée par l’Association internationale de la Libre Pensée confirme ce premier diagnostic. La situation s’est même aggravée au cours des dernières années.